新《环保法》执行效果评估：查封扣押最有力，借力公安效果好

【财新网】(记者 周泰来)2015年正式开始实施的新环效果被称作新《环保法》的史上最严厉的《中华人民共和国环境保护法》，实施两年来效果如何，保法在促进中国经济发展，执行最同时保护青山绿水的评估过程中起到什么作用?关键要看执法能力和效果如何。而这一效果就体现在新《环保法》的查封四个配套办法上。

4月18日，扣押中国人民大学法学院发布新《环保法》四个配套办法2016年度实施与适用评估报告时，力借力披露了以上信息。安效该评估由环保部环监局委托，果好并由环监局提供原始数据。新环效果

四个配套办法指的保法是环保部出台的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、执行最扣押办法》，评估以及环保部联合公安部等部门发布的查封《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。四个配套办法对应的扣押案件是按日连续处罚案件;实施查封、扣押案件;实施限产、停产案件;以及移送行政拘留案件。“所谓的《环保法》长牙齿，就是四个配套办法这几颗牙齿。”评估报告负责人、中国人民大学法学院教授竺效如是说。

“其他”类案件数量过多

《查封扣押办法》规定排污者有违法排放有毒物质，在饮用水水源一级保护区排放污染物，违法排放工业污泥等六类不同情形之一，环保部门可以实施查封扣押。然而2016年的查封扣押案件集中在办法规定的第六类即“其它违法排污行为”，共5205件，占六类情形案件总数比例高达62%。

课题组发现，所谓的“其他”违法行为包括未进行环评审批、未批先建、无排污许可证排污、违反三同时、无污染防治设施、禁燃区使用高污染燃料等行为。

与之类似，《限产停产办法》有“限制生产”，“停产整治”，以及“停业关闭”三种措施，其中“停产整治”类案件最多。而在停产整治适用的六类情形中，案件又集中在了“法律、法规规定的其他情形”。而所谓的“其他”情形，以未环评、未批先建、超标排污、无防污措施、无证排污等行为为主。

“其他类型案件数量占比较高，就应该进一步明确他，给执法人员一个更好的适法引导。”竺效说。“如果短期内改变不了立法，那应该出一个自由裁量权的指导意见。而现行的自由裁量权指导意见，发布至今已经五年以上，值得修改。”

按日计罚门槛高，反弹率高

课题组提出“违法反弹率”指标，即某一地区违法企业被处以按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留某一种处罚后，再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例。违法反弹率反映某一地区内排污企业守法情况和环境行政执法效果。

四种处罚方式中，查封扣押反弹率在1%到2%之间，限产停产反弹率在3%到5%之间，移送行政拘留反弹率在1%到3%之间。但按日连续处罚反弹率远高于其他三种方式。2015年，按日连续处罚反弹率高达15.8%，在2016年，按日连续处罚反弹率仍有9.8%。

就按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安机关五类措施的案件数，占总案件数比例而言，2016年查封扣押类案件最多，占43.89%，按日连续处罚类案件最少，占比4.47%。

全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅曾参与《环保法》的修订工作，她表示按日计罚措施的适用条件有问题。按日计罚的适用范围是排污者受到罚款处罚，被责令改正，且拒不改正的。“有的企业我先达到了标准，你不实施按日处罚了，我就再回到原来的状态。”

吕忠梅称，目前按日计罚的举证责任在监管部门，举证难度很大。“环保部门来证明企业有违法行为，每天要盯着他，他稍有违法就要把他抓住，行政成本过高。”

吕忠梅表示，在未来修订法律时，希望举证责任改为“自证清白”，即如果排污企业不能自证守法，环保部门可以推定企业有违法行为并实施处罚。

借力公安部门

课题组也统计了“环境执法的组合拳”，即对同一环境违法者的同一环境违法行为采取两项或两项以上的行政处罚。2016年环保机关共对1255家企业(或个人)打出环保“组合拳”，其中，被采取两种组合措施的企业(或个人)最多，共1144家，占91%。

竺效称，查封扣押加行政拘留是两种措施组合案件中最多的。“就是说执法部门最有效的执法方式是先把你查封扣押，后来案件涉及到行政拘留以后就移送行政拘留，后续的震慑效力可能比较高。”

报告称，与移送行政拘留或涉嫌犯罪移送公安机关相关的“组合拳”，占采取两种措施的“组合拳”总数的74.1%。“环保部门慢慢会发现需要借力，借公安部门的力去惩治严重违法行为。公安部门介入的组合拳案子在2016年占比相当高，而且执法效果也不错。”竺效认为，环保部门不仅要和公安部门合作，也要和其他部门合作，比如把企业公开的污染信息发布给人民银行，人民银行再公布给证监会、银监会、保监会，以共同打击企业环境违法行为